<혁신‧교육思考>

교육 및 비영리단체, 교육 프로그램, 사회혁신 프로젝트, 지역 및 마을 운동 등 다양한 해외 사례를 소개하고 새로운 관점을 전달하고자 합니다. 다른 교육을 고민하는 이들에게 유용한 팁 하나, 작은 실마리라도 되기를 바랍니다.(편집자주)

 

조용히 시작되고 있는 공공혁신의 바람
협동조합 지자체 - 런던 람베스구(London Lambeth Council)

 

2008년 글로벌 경제 위기는 유럽 내 많은 국가의 긴축재정을 촉발하였다. 이들 국가의 정부 예산은 반토막이 났지만 고령화사회, 빈부격차의 심화 등 국가의 이름으로 해결해야할 사회 문제는 여전히 산적해있고, 국민이 요구하는 복지서비스의 수요와 기대치는 여전히 높다. 영국의 지방정부도 같은 어려움을 겪고 있다. 중앙정부로부터의 교부금은 현저히 삭감되었지만, 지역의 일자리 창출, 복지, 교육 프로그램 등 지자체가 제공해야할 공공서비스는 줄지 않고 있다. 이의 돌파구로 영국 내 선도적인 지자체 23곳이 모여 ‘협동조합 지자체 혁신 네트워크(Co-operative Council Innovation Network, http://www.coopinnovation.co.uk/)’를 결성하고, 새로운 형태의 지방행정을 실험하고 있다.

 

‘협동조합 지자체’란 지방정부를 협동조합으로 설립하여 운영한다는 의미는 아니다. 그보다는 협동조합에서 가장 중시하는 서로 다른 이해관계자의 협력과 참여를 중심으로 지방햑질의 공공서비스를 제공하기 위함이다. 구민들 삶의 질 향상에 요구되는 서비스 제공을 위하여, 람베스구는 우선적으로 구내의 가능한 모든 자원을 활용하는 방안을 찾았다. 그 결과 이미 구민들이 중심이 되어 제공되고 있는 다양한 프로그램과 프로젝트를 발굴하게 되었고, 이를 람베스구와 함께 발전시키는 것이 제한된 자원으로 주민이 원하는 양질의 공공서비스를 제공할 수 있는 최상의 전략으로 판단한 것이다.

 

람베스구는 협동조합구를 선언한 후 ‘람베스 협동조합구 위원회’를 조직하여 람베스 협동조합구가 취해야할 전략적 방향과 중점사업 등에 관한 다양한 의견을 모았다. 이 위원회에는 130여개의 지역 풀뿌리 단체와 전국단위 시민사회의 대표자들과 3,000여명의 구민이 참여하였다. 이를 통해 협동조합구 원칙, 협동조합구로 운영되기 위해 구의 공무원과 구민사이의 협업 모델-리더십, 새로운 관계 형성, 새로운 문화 형성, 이를 위한 시범사업의 운영 등을 결정하였다. 위원회가 제안한 협동조합구로서 람베스구 실천 전략의 핵심은 공공서비스 제공 방법과 프로세스의 변화, 그를 실천하기 위한 람베스구의 리더십, 시민단체의 리더십, 람베스구 공무원 및 시민들간의 관계 등의 변화이다. 시민이 중심이 되어 제공되는 공공서비스가 과연 시민의 삶을 더 풍요롭게 해줄 수 있는 가장 적합한 공공서비스 전달 방식인지 시범사업을 진행한 후, 시범사업의 다각적인 평가를 통해 점차적으로 민관이 함께하는 공동생산(Co-production) 기반의 공공서비스 제공 모델을 확장시켜나가는 것을 계획하고 있다.

 

협동조합형 위탁사업 및 조직개편

 

람베스구가 협동조합구를 공표한 후 만들어낸 변화 중 가장 눈여겨 볼 변화는 공공서비스 위탁사업의 진행방식이다. 우선적으로 구가 제공하는 공공서비스를 구가 직접 운영하는 사업보다는 위탁사업으로 전환하고, 또한 위탁사업도 기존의 방식이 아닌 새로운 ‘협동조합형 위탁사업’으로 전환하고 있다(ⅱ). 람베스구가 정의하는 ‘협동조합형 위탁사업’이란 앞서 기술된 ①시민과 함께 만들어가는 공공서비스 이외에도 ②람베스구의 공공데이터를 개방하고 의사결정 과정을 공개하며, ③공공서비스 제공에 있어서 람베스구의 독단적인 실행보다는 다양한 이해관계자가 함께 만들어 갈 수 있도록 람베스구가 조정자 역할을 수행하며, ④공공서비스를 시민과 함께 만들어가는 방법을 찾아가는 과정에서 위험을 감수하며 혁신적인 자세를 견지하는 위탁사업을 의미한다.

 

‘협동조합형 위탁사업’을 진행하기 위하여 람베스구는 다음과 같은 절차를 거친다. 우선 구내 지역사회에서 시민들의 니즈를 이해하고 이를 만족시키는 활동을 벌이고 있는 지역 단체나 프로그램 등의 지역 자원을 발굴한다. 발굴된 지역 자원이 시민과 구가 함께 이해하고 합의하는 실질적인 성과(outcome)를 만들어내는지 다시 한번 점검하고, 서비스 제공 방식과 성과 평가 방안과 항목을 정의한다. 이것을 기반으로 위탁사업을 지정하고 진행하며, 위탁사업의 진행과정 중 지속적인 검토와 평가를 통해 위탁사업의 조기 중단이나 연장 및 확대를 결정한다. 기존의 공공서비스 제공이 구체적인 결과물(output)의 정량적 평가에 치우쳐있었다면, 이러한 ‘협동조합형 위탁사업’의 절차에서 강조되는 것은 구민들을 위한 실질적인 성과(outcome) 중심으로 공공서비스가 제공되도록 철학, 과정 및 평가방법을 변화한 것이다(ⅲ). 

 

▲런던 람베스구 구청 전경(출처: http://goo.gl/sx9cCC)

 

새로운 ‘협동조합형 위탁사업’ 중심으로 공공서비스를 제공하기 위하여 람베스구는 조직을 새롭게 개편하였다. 기존에 람베스구 조직 구조는 제공해야 하는 서비스 주제 중심으로 전담 부서가 가장 상층부에 위치하는 것으로 구성되어 있었다면(예: 교육부, 보건부, 환경부 등), 새로 개편된 부서는 “협동조합형 위탁사업”이 진행되는 과정에 따라 개편되었다. 이것은 장기적으로 람베스구가 제공하는 대부분의 공공서비스 기획과 실행과정에 구민 개인이나 풀뿌리 단체가 참여하는 것을 반영하고, 이를 용이하기 위한 목적으로 개편된 것을 의미한다. 현재 조직 개편이 완료된 람베스구는 다음과 같은 총 4개의 국(cluster)으로 구성되어 있다.

 

o 위탁사업 지원국(Commissioning Support Cluster): 구민의 니즈를 파악하고 이를 충족시킬 수 있는 구내의 자원들을 발굴하고, 함께 공식적인 성과를 정의하는 작업을 담당한다. 서비스 제공국과 함께 위탁사업 지원국이 직접 구민들로부터 파악한 니즈를 바탕으로 구의원들을 설득하여 구민 니즈의 관점에서 람베스구의 부족한 자원을 분배하고 지원하는 결정을 내리며, 위탁사업의 성과를 정의하고, 성과평가 항목과 제공 방안, 사업 범위, 사업의 우선 순위 등을 결정한다.

 

o 서비스 제공국(Delivery Cluster): 위탁사업을 통해 제공되는 공공서비스가 본래 목표한 성과를 내고 있는지를 점검하고, 점검 결과를 협동조합 위탁사업 전체 재점검을 위해 제공한다. 전체 협동조합 위탁사업 과정에서 본래 목표한 성과를 만들어내기 위해 요구되는 새로운 활동이나 혹은 기존 활동의 변경을 결정한다.

 

o 서비스운영 지원국(Enabling Cluster): 협동조합 위탁사업을 중심으로 한 전체 구정의 운영에 차질이 없도록 필요한 재무, IT, 고객 서비스, 감사 등의 지원을 제공한다. 또한 '협동조합 지자체 혁신 네트워크'와 같은 외부 협력기관과의 관계와 지원을 통해 협동조합 위탁사업의 운영을 지원하는 일도 수행한다.

 

o 협동조합 사업 개발국(Cooperative Business Development Cluster): 서로 다른 국과 팀 사이에 람베스구가 목표로 하는 전략에 따라 협동조합 사업이 제대로 운영되고 성과를 내고 있는지 전체적인 점검과 조율을 한다. 협동조합구로서의 전략적 방향 점검과 수정도 함께 담당한다.

 

관공서의 이러한 조직개편은 영국 내에서도 매우 이례적이다. 람베스구가 주창하는 ‘협동조합구'의 진정한 달성은 단순히 예산절감과 일자리창출을 위하여 기존에 구가 담당하던 공공서비스의 제공을 구내 협동조합 육성을 통해 해결하려는 시도보다 한발짝 더 나아간 것이다. 이는 람베스구의 공공서비스 제공 과정 전체를 바꾸는 시도로 강력한 리더십과 함께 구의원, 구청공무원, 함께 참여하는 시민단체, 지역의 협동조합 및 사회적기업, 구민들에게 보다 효율적으로 양질의 공공서비스를 만들어내는 새로운 문화와 공식 절차(과정) 및 평가 방법 등을 만들어내는 실험인 것이다.

 

다양한 시범사업들

 

람베스구의 ‘협동조합구 위원회’는 “협동조합형 위탁사업”으로 27개의 시범사업을 선정하였다. 27개의 사업은 세단계로 나뉘어져 단계별로 시범사업을 선정하였다. 1단계는 기존에 람베스구가 람베스구 내 제3섹터나 사회적경제 조직과의 협업을 통해 이미 진행하고 있는 사업들을 좀 더 구민들의 참여가 중심이 되고 활발해지도록 확장하는 것이다. 2단계 시범사업은 기존에 람베스구에서 제공하던 서비스를 새로운 방식으로 전환하는 사업이다. 기술이나 디자인 사고 등을 이용하여 구민과 함께 기획하고 만들어내는 서비스를 포함한다. 3단계는 새로운 소유권 모델을 평가해보는 시범사업이다. 현재 구가 소유하고 있는 임대주택, 도서관, 공공 공간 및 공원, 학교, 홍보 매체 등을 구민에게 소유권을 이전하고, 구민 중심의 사회적 경제 조직 등이 직접 운영에 참여하는 방식을 평가해보는 사업이다. 이들 중 람베스구가 중간 성과를 발표한 몇 개의 시범사업을 소개한다(ⅳ).

 

o 어스파이어 웰빙 센터(Aspire Wellbeing Center, 구 Lambeth Resource Center) 

http://www.aspirewellbeing.org/
람베스 자원 센터(Lambeth Resource Cente)는 람베스구의 커뮤니티 서비스부가 직접 운영하던 장애가 있는 성인들을 위한 쉼터이다. 람베스구가 직접 소유하던 건물에 위치하며, 센터의 직원은 람베스구 소속 구청 공무원이었다. 람베스구가 협동조합형 위탁사업으로 람베스 자원 센터를 선정한 후 센터의 이름을 Aspire Wellbeing Center로 바꾸고 람베스구로부터 독립된 상호조합으로 전환하였다. 람베스구와 독립된 사회적 기업인 Aspire Wellbeing Centers는 소유권(ⅴ)과 운영권이 상호조합의 조합원으로 이전되면서, 운영과 관련된 의사결정에는 조합원인 람베스구, 센터직원, 이용자, 지역사회의 관련 단체가 참여한다. 람베스구는 센터와 5년의 위탁사업 계약을 맺고, 센터가 제공해야 할 성과 중심의 목표를 함께 정의하고 센터가 제공하는 서비스 프로그램의 종류와 질 등을 평가하고 있다(ⅵ).

 

o 청소년 람베스 협동조합 (Young Lambeth Co-operative)(ⅶ)
2014년 3월 람베스구는 지역의 청소년을 위한 프로그램을 기획하고 제공하는 독립 청소년 람베스 협동조합(Young Lambeth Co-operative)을 지역의 다양한 이해관계자와 함께 설립하였다. 일방적으로 구가 제공하던 청소년 프로그램이 지역 청소년의 니즈를 만족시키지 못하고 있다는 인식하에, 지역의 청소년, 청소년 단체, 람베스구 청소년 담당 공무원, 지역 자원봉사단체, 종교단체, 교육기관 등이 조합원으로 모였다. 람베스구의 주도로 2011년 5월부터 지역의 이해관계자들을 모으고 협동조합의 활동 방향을 함께 논의하여, 2013년 협동조합이 설립되었다. 협동조합의 조합원은 11세~19세 청소년이 1,000여명과 지역의 청소년 단체나 개인이 가입해있다. 주요 비즈니스 모델은 람베스구의 청소년 위탁사업으로, 협동조합의 조합원이 선출한 위원회가 이사진을 임명하며, 이사회가 협동조합의 운영과 운영상의 주요 의사결정을 맡는다. 이사회는 람베스구에 배정된 3백만 파운드의 청소년 프로그램 예산이 조합원이 제안한 사업에 쓰여질 수 있도록 조합원의 의견을 바탕으로 다양한 지역의 청소년 프로그램을 기획하고 이를 위탁사업으로 람베스구에 제안한 후, 람베스구의 심사를 거쳐 위탁된 사업의 운영을 진행한다.

 

o 브릭스턴 에너지(Brixton Energy)(ⅷ)
브릭스턴 에너지는 람베스구에 위치한 브릭스턴 커뮤니티가 소유하고 있는 태양광 에너지 발전 협동조합이다. 2013년에 설립되어 현재 지역주민의 투자를 받아 지역민들이 소유하는 태양광 발전기를 런던 주택 단지에 설치하여 에너지를 주민과 공유한다. 공유 후 남는 에너지는 에너지회사에 판매하여 수익을 벌어들이고 있다. 브릭스턴 에너지가 벌어들인 수익은 지역사회 에너지 효용 기금(The Community Energy Efficiency Fund)으로 조성되어, 지역민들을 대상 효율적인 에너지 사용과 관련 교육 프로그램을 운영하고 있다. 람베스구는 브릭스톤 에너지 협동조합의 투자자이자 조합원으로 참여하고 있으며, 오피스 공간을 제공하고 있다.

 

o 오픈 웤스(The Open Works) http://www.theopenworks.org/
람베스구 지역주민의 잠재적인 참여의식과 행동을 이끌어내어, 지역에 의미있고 다양한 프로젝트를 진행해보고 향후 사회적기업의 창업까지를 기대하는 혁신 프로젝트이다. 람베스구의 비어있는 상점공간을 이용하여 Works Shop라는 공간을 만들어, 그곳에서 람베스구 소속 공무원이 시민들을 기다리며 상담을 제공한다. 지역사회에 도움이 되는 어떤 아이디어라도 시도해보고 싶은 시민들은 이 공간에 부담없이 와서 공무원과 상담을 해보고, 1차 프로젝트를 시도하는데 필요한 다양한 도움을 지원받는다. 이렇게 시작된 프로젝트는 홈페이지에 게시되고 참여를 원하는 지역구민이 함께 참여하여 진행하며, 이 과정에서 참여주민이 특정 기능과 기술의 훈련이 필요할 경우 다양한 교육프로그램을 함께 진행한다. 이렇듯 작지만 자발적이고 신선한 아이디어와 직접 실행으로 옮겨보는 프로젝트를 통해 참여주민간의 자조와 참여의 문화가 생겨나고, 또한 그 성과가 지역사회에 기여됨에 따라 커뮤니티 기업까지 창업할 수 있는 출발점으로 Open Works는 기획되었다. 2012년 11월에 시작된 Open Works는 2014년 현재 600여명이 회원으로 가입하였고, 3,500명의 주민이 참여한 16개의 프로젝트가 진행되고 있다.

 

▲오픈 웤스 홈페이지(출처: http://www.theopenworks.org/)

 

왜 “협동조합형” 지자체인가?

 

영국은 이미 80년대와 90년대 초반 시장 자유주의 정책을 펼치며 세수를 줄이고 많은 공공서비스를 민영화한 경험이 있다. 과거 2차 세계대전 이후 복지국가 건립의 이상을 실현하며 다소 비대해진 공기업과 공공서비스를 슬림화하는 과정에서, 당시의 보수당 정권은 정부가 직접 제공하는 공공서비스보다 시장에 이를 맡기고 민영화 할 때 공공서비스의 제공이 보다 효율적이며 양질의 서비스를 공급될 것을 기대하였다. 하지만 80년대와 90년대를 거쳐 시도해 본 민영기업의 공공서비스의 제공은 기대했던 경쟁을 통한 양질의 서비스보다는 턱없이 올라버린 공공서비스의 가격과 질 낮은 서비스라는 결과를 가져왔다.

 

공공의 가치를 살리면서 가장 효율적으로 양질의 서비스를 제공할 수 있는 방안은 무엇인가? 관이 100% 주도한 복지국가의 비효율성, 민이 100% 주도한 시장주의의 공공가치 실종의 실패에 이어, 영국은 이제 제3의 대안을 찾고 있다. 관과 민이 함께 하는 협동조합형 모델이 공공의 가치를 지키며 효율적으로 양질의 서비스를 제공할 수 있는 대안으로 떠오른 이유이다. 23개의 지자체가 ‘협동조합 지자체 혁신 네트워크’를 결성하고 런던의 람베스구와 같은 공공혁신의 깃발을 들었다. 런던의 람베스구를 비롯하여 이슬링턴구, 에딘버러시, 글라스고우시, 요크시, 뉴카슬시, 리버풀시 등이 회원이다. 이들 지자체가 공통적으로 고민하는 혁신해법의 핵심은 지자체가 공공서비스의 제공을 전담하고 숫자로 평가되는 결과(output)에 연연하기 보다는, 지역사회 내 다양한 이해관계자들이 자신들이 혜택 받을 수 있는 공공서비스의 성과(outcome)를 함께 정의하고 기획하고 만들어가는 새로운 공공서비스 제공 방식과 프로세스를 실험해보는 것이다. 조용히 시작된 공공혁신의 바람, 협동조합의 근본 철학과 가치를 적용한 새로운 행정모델은 과연 어떤 성과를 낼 수 있을까? 혁신은 이렇게 과거 모델의 근본을 재해석하는 방식으로도 태어나고 성장한다.

 

글_김정원(영국 스프레드아이, jungwon@spreadi.org)

 

※이 글은 서울특별시 사회적경제지원센터의 지원을 받아 수행된 “국제 사회적경제 동향연구”의 결과 중 일부를 발췌하여 요약한 것이다. 

<출처 및 참고>
(ⅰ) Lambeth Co-operative Commission (2011) “The Co-operative Council - Sharing Power: A new settlement between citizens and the state”, http://goo.gl/Mwi0N2
(ⅱ) Overview and Scrutiny Committee Cabinet Council of Lambeth Council (2012) “Cooperative Council: Next Steps in Organisational Transformation”, http://goo.gl/eFCZ8Q, 람베스구 홈페이지, How Lambeth Council is organized, http://goo.gl/PQi4rQ
(ⅲ) Shafigue, A. (2013) “New Approaches to Commissioning and Public Service Mutuals: Lessons from Co-operative Councils”, RSA, http://goo.gl/41uVq6
(ⅳ) Randle, A. (2014) “Social Economy, Social Innvation and Local Government: Lessons from London Borough of Lambeth”, GSEF2014 presentation.
(ⅴ) 현재 영국 중앙정부는 공공서비스의 효율과 효과를 높이기 위한 전략으로 공공서비스를 정부로부터 독립시켜 상호조합화 하는 작업을 지원하고 있다. 지자체와 같은 공공이 소유하던 도서관, 레져센터, 주민센터 등의 소유권 100% 이전은 상당액의 자본금이 요구된다. 소유권 이전에 요구되는 자본금 마련 모델은 전문적이며 사례에 따라 다양한 모델이 존재하는데, 핵심은 장기적이고도 잘 짜여진 비스니스 계획을 세우고 그에 따라 자본금을 유치하여 순차적으로 소유권을 공공으로부터 상호조합회사로 이전하는 것이다. 사례마다 가장 적합한 모델을 고안하고 실행하기 위하여 영국 중앙정부를 비롯한 사회적기업 관련 단체, 공공서비스 전문 단체, 협동조합 지원기관 등이 다양한 지원을 제공하고 있다. 보다 자세한 내용은 http://goo.gl/CQuwZl 참조.
(ⅵ) Cleary, J. (2013) “Officer Delegated Decision Reoirt - Lambeth Resource Centre – Cooperative Council Early Adopter” http://goo.gl/lxVKWI
(ⅶ) 청소년 람베스 협동조합 홈페이지 http://www.younglambethcoop.co.uk/, Lambeth Labour홈페이지 Lambeth: The Co-operative Council, http://goo.gl/5NyjBZ
(ⅷ) 브릭스턴 에너지 홈페이지 https://brixtonenergy.co.uk/, Guardian Online, “The Local energy co-operative revitalizing London estates”, 6 Feb 2014, http://goo.gl/AwrT3Y